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导游自由执业试点 试什么?

2016-09-09 10:48:52  |  来源:中国青年报   |  作者:李广  字号: T   T
 

  作为深化导游体制改革、加强导游队伍建设的重要工作内容,导游自由执业试点自今年5月提出以来,引起了旅游业内业外的广泛关注。

  投向该试点工作的目光中有期盼、有犹豫,有踌躇满志、有焦虑迷惘,有跃跃欲试、有冷眼观望。

  但无论以何种眼光看待试点工作、无论以何种态度对待本次改革,改革大幕已经拉开,试点工作已经启动。这一点并不以任何人或任何群体的意志为转移。

  在《关于深化导游体制改革加强导游队伍建设的意见》中,明确提出“试点”的有两项工作:一项是“联合人社部、全国总工会,开展协商确定劳动报酬的试点工作”,一项就是开展“导游自由执业试点”。其他的改革内容,均已确定了改革的方向、步骤或方法。由此可见,这两项工作并没有既定的套路,需要通过试点来积累经验、摸索路径,需要在行业现状和法律环境下在实践中去探索。

  关于导游自由执业试点工作,目前已正式印发《关于开展导游自由执业试点工作的通知》《导游自由执业试点管理办法(试行)》,发布了导游自由执业相关合同示范文本和合同签署指引、投诉处理指引等系列文件,开通了12301全国导游公共服务监管平台,并且明确了试点地区:“在江浙沪、广东省启动线上导游自由执业试点,在吉林长白山、湖南长沙和张家界、广西桂林、海南三亚、四川成都等6个城市启动线上线下导游自由执业试点”;初步确定了同程、携程、中青旅、国旅、中旅等具有一定实力的OTA企业、在线服务发展较好的旅行社参与试点工作。

  准备工作初步就绪,问题随之产生:导游自由执业试点工作怎么试?试什么?

  首先试的是改革的魄力和勇气。

  导游需要经过旅行社委派方能执业不仅是法律的规定,也是长期以来根深蒂固的观念和惯例,行业监管、旅行社经营、导游从业的基础均源于此。

  延续多年的模式一朝突破,不适应、不习惯、不接受、不认可在所难免,更何况其中还有错综复杂、明里暗中的各种利益——这种利益并不一定是真金白银,还可能是监管部门怠于精细化监管的惰性,可能是导游对旅行社的依赖,可能是旅行社面临业务模式变化所需要更大的投入——或许还会失去一些机会收益,也会投入一些沉没成本。这些都可能会在内心深处视作“利益”而患得患失。

  试点各方能否有魄力从原有的模式中蜕变,是否有勇气从安全熟悉的角落中迈出,是导游自由执业试点工作首先测试的内容。

  国家旅游局力推此项改革,其勇气和魄力不亚于1978年12月凤阳县小岗村民签下的那份文件。当时的18位农民是迫于生活压力而推动的自下而上的变革,当下的导游自由执业试点则是国家旅游局顺应行业发展规律、自上而下引导的改革。其勇于革新、承受非议以及可能的失败风险的魄力,是当前改革进入深水区、行业监管部门有所作为、勇于作为的典范。有此表率,无论是主动请缨还是被选中的试点地区和试点企业,更应抛开包袱、大胆创新,拿出魄力和勇气投入试点改革。

  其次试的是改革的态度和诚意。

  选中的试点地区、确定的试点平台,以及试点地区可以参与试点的导游人员是否真心接受试点安排、认可试点方案,也是试点所要测试的重要一环。

  这一点从试点地区对此项工作的投入可见一斑:试点地区对政策是否认真学习、真正理解?是否积极进行试点政策的宣传普及?是否提供配套的机制建设?是否确定责任部门和责任人进行推动?是否为导游自由执业提供细化政策方案?都是其参与改革和试点的态度的体现。

  试点平台是否愿意投入资金人力搭建平台?是否拟定相关合同文本、管理制度?是否开展导游的招募培训?也直接测试出参与试点平台的诚意。

  试点地区导游是否愿意接受这一早已有之但现在被政策认可的“自由执业”方式,也测试着导游对待本次试点的真实心态。

  而游客是否愿意为导游的向导讲解服务埋单,也决定着试点工作是否能得到市场的认可,甚至决定着试点的成败。

  再者试的是改革的方法和路径。

  作为全新的执业模式,无先例可循。此次试点,把原来依附于旅行社、以服务人员身份出现、以职务行为从业的导游员转化为以自然人身份开展导游业务的“个体经营者”(虽然其经营的范围只能是“向导”和“讲解”服务),这一身份的转变、业务的创新前所未有。

  “自由职业者”或“自由执业”早已有之,但正式出现在政府部门的政策文件中却属首次。此前,各行各业均没有正式提出“自由职业者”或“自由执业”的概念,即使那些将社保档案关系挂靠在人才服务中心的人员,也只是被称为“灵活就业人员”,并未使用“自由职业者”的概念;哪怕是律师、淘宝卖家等社会大众心理上公认的“自由职业者”,也有其依附的律师事务所,或需要进行工商登记注册。

  我们已经习惯于问别人或被别人问“你是哪个单位的”,可这一问题对于自由执业的导游就会略显尴尬。基于社会传统已经融于骨髓的浓厚集体意识和对“单位”的归属感和依赖感,是否能够通过本次改革有所突破,估计也会成为社会学、心理学领域专家学者极为感兴趣的话题。

  导游自由执业试点工作,确定了“自由职业者”的概念,这一事件的意义已不仅仅局限在导游这一职业人群或旅游业这一领域,这一试点和改革已经成为中国社会进程、职业体系演进里程碑式的标志性事件。

  而与此创新、突破相随,是一系列问题的显现:如作为自由执业的个体,其是否有“经营”的资格?是否在取得导游执业资格证的基础上,还需要进行个体工商户的登记?作为一名“自我雇佣”的劳动者,其个人社会保险如何缴纳?作为一名获得导游服务费收入的自然人,其所应当承担的税赋应当是个人所得税、还是由营业税新改为的增值税?如果雇佣导游提供服务的游客需要发票,作为个人如何开具?

  另外,试点平台与导游、游客三者之间的合同关系、法律性质如何界定,也没有固定的答案。自由执业的导游与游客间是提供服务的导游员与接受服务的游客间的服务买卖关系?还是游客雇佣导游的雇佣关系?作为服务人员的导游要保障游客的人身安全?还是作为雇主的游客要为作为劳动者的导游提供劳动保护?

  作为被要求承担导游自由执业先行赔付责任的试点平台,不可避免地会对导游提出执业纪律要求,对导游进行严格管理,这种基于试点平台和导游之间的管理关系,是否也应该或也可能会被认定为事实上的劳动合同关系?虽然目前推出的自由执业合同示范文本明确了试点平台的“居间人”地位,明确了自由执业平台和导游、游客之间为“居间合同”的民事关系,但作为试点方案和创新之举,其背后的理论基石并不扎实,面临纠纷时尤其是在司法认定上也可能会有不同理解。

  实践中暴露出的任何一个技术性问题,都是一个值得深入研究的课题。

  目前试点方案没有对以上问题给出标准答案,没有给出确定结论,这些都是需要“试”的内容,都是需要试点地区、试点机构发挥主观能动性,积极探索的领域。

  如《意见》所言,“充分考虑我国旅游业发展地区不平衡、条件差异大等特点,选准试点,先试先行,逐步推开、风险可控。通过探索经验,以点带面,使导游自由执业等试点在体制改革中起到示范、突破、带动作用。”

  之所以要进行试点,就是因为有一些问题还没有发现、一些矛盾还没有解决,需要通过试点去尝试,去探索。

  东风已经吹来,万事还不俱备——这是所有“试点工作”的客观状况,也是试点工作的重要价值。如果一切都已有了标准答案,都有了固定的套路,也就完全没有必要进行所谓的“试点”。

  敢不敢干要的是魄力和勇气,想不想干看的是态度和诚意,怎么干和干得好不好靠的是方法和路径,而找到方法和路径的智慧,需要在实践中得以萌生。

  不可否认,既然是试点,就存在风险,可能是人力物力的无谓耗费,可能是推进过程中的纠纷争议,可能是监管体系面临的无所适从。但是不通过现实检验,永远不知道对错;不在实践中遇到问题,永远找不到解决问题的切入点,也找不到正确答案。让矛盾充分暴露,并去解决矛盾,才能推动事物的发展——这是哲学的观点,也是科学的态度。

  (作者为北京市法学会旅游法研究会理事)

编辑:IDZLY01
 
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